Ordo Iuris: Analiza nowego projektu regulaminu sejmowego dotyczącego prac dziennikarzy

Założenia nowego zarządzenia Marszałka Sejmu w sprawie zasad wstępu do sejmowych budynków są zapowiedzią zupełnie nowej organizacji dostępu mediów do prac parlamentu. Obok rozwiązań poprawiających warunki pracy mediów, założenia zapowiadają również takie, które mogą naruszać konstytucyjny standard transparentności prac władz publicznych. Większość zapowiadanych rozwiązań ma swoje analogie w regulacjach parlamentów państw UE, nie wszystkie jednak można pogodzić z gwarancjami dostępu do informacji publicznej wynikającymi z art. 61 Konstytucji RP.

Kancelaria Sejmu RP 14 grudnia opublikowała założenia do projektu nowego zarządzenia Marszałka Sejmu, zmieniającego organizację pracy mediów na terenie kompleksu sejmowego, regulowanej w stosownym zarządzeniu Marszałka Sejmu[2]. Nowe reguły miałoby wejść w życie od początku stycznia 2017 r. Pełna analiza proponowanych regulacji jest trudna, bowiem dotychczas nie został udostępniony sam projekt zarządzenia.

Założenia zapowiadają utworzenie Centrum Medialnego, mającego zapewnić dziennikarzom i fotoreporterom profesjonalną przestrzeń pracy, a także specjalistyczne studio nagraniowe w głównym gmachu Sejmu, służące przeprowadzaniu wywiadów z politykami. Stworzenie takiej infrastruktury należy ocenić pozytywnie. Jednak ocena innych zmian w sposobie zorganizowania dostępu dziennikarzy i mediów do prac Sejmu RP nie jest już tak jednoznaczna.

Instytucja „Stałego Korespondenta Parlamentarnego”

Pewne wątpliwości budzi, przewidziana w projekcie kategoria „Stałego Korespondenta Parlamentarnego”, definiowana jako „najwyższy status dziennikarza relacjonującego prace Sejmu, dedykowany osobom o udokumentowanej przeszłości reporterów politycznych”. Nie określono jak dotychczas jasnych kryteriów zakwalifikowania dziennikarza do tej kategorii. Zasada transparentności prac Sejmu każe oczekiwać, aby kryteria takie były powszechnie znane oraz pozbawione elementu nadmiernej uznaniowości. O ile można uzasadniać ograniczenia liczby dziennikarzy jednej redakcji obecnych jednocześnie w budynku Sejmu, to trudne do uzasadnienia jest ograniczenie ogólnej liczby Stałych Korespondentów Parlamentarnych jednej redakcji do dwóch osób. W założeniach projektu brak też informacji, czy ograniczenie to będzie dotyczyło obecności pracowników mediów w Centrum Medialnym. Z informacji przedstawionej na stronie internetowej Sejmu nie wynikają również ilościowe czy jakościowe ograniczenia w korzystaniu przez dziennikarzy z przyszłego studium telewizyjnego na parterze gmachu Sejmu.

Ograniczenia swobody pracy dziennikarzy w budynkach sejmowych

Przedstawione propozycje zakładają także znaczne ograniczenie możliwości nagrywania materiałów filmowych na korytarzach sejmowych. W zasadzie będzie to możliwe jedynie na I piętrze, w okolicach tzw. „stolika dziennikarskiego” (gdzie aktualnie odbywa się większość wywiadów z parlamentarzystami). Takie ograniczenie dotychczasowej aktywności mediów w Sejmie może być odbierane jako ograniczenie transparentności prac władzy ustawodawczej, choć może być uzasadniane ochroną prywatności parlamentarzystów (gdy nie wykonują czynności objętych mandatem poselskim), lub dbałością o niezakłócanie pracy parlamentu. W takim zakresie przewidywane zmiany mieszczą się w zakresie autonomii Sejmu, będącego organem wyłącznie właściwym do regulowania swej wewnętrznej organizacji i porządku w samym budynku.

Zakaz rejestracji dźwięku lub obrazu z posiedzeń Sejmu i komisji sejmowych

Poważne wątpliwości natury konstytucyjnej budzi jednak planowany zakaz rejestrowania dźwięku i obrazu w czasie posiedzeń Sejmu (z tzw. galerii) oraz – prawdopodobnie – podczas prac komisji sejmowych (w tym zakresie zamieszczony na stronie Sejmu dokument nie jest jednoznaczny). Regulacja ta pozostaje w wyraźnej kolizji z art. 61 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, że „prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu”. Wbrew prasowym doniesieniom, które sugerowały iż art. 61 ust. 2 nie dotyczy mediów i zatrudnionych w nich dziennikarzy, należy wskazać na jednolity w tym zakresie pogląd doktryny prawa konstytucyjnego, który często rozciąga prawo do informacji publicznej nawet na osoby prawne, nie kwestionuje też nigdy możliwości pełnego korzystania z tego prawa przez osoby (np. dziennikarzy) działające na zlecenie osób prawnych lub innych jednostek organizacyjnych (np. redakcji). W szczególności zaś dziennikarze, realizujący kluczową, w warunkach demokratycznego państwa prawa, zasadę wolności prasy i innych środków społecznego przekazu (art. 14 Konstytucji RP), nie mogą zostać wyłączeni spod konstytucyjnej zasady transparentności posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych, „z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu” (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Jak wskazuje doktryna prawa konstytucyjnego, Konstytucja RP nakłada na organy kolegialne obowiązek udostępnienia obywatelom i innym uprawnionym (np. dziennikarzom) miejsc na sali posiedzeń oraz oznacza dopuszczalność zastosowania dowolnych technik rejestracyjnych, o ile nie zakłócą one przebiegu posiedzenia lub nie będą wymagały stworzenia szczególnych udogodnień technicznych. Przy czym z art. 61 ust. 2 wynika, że na samą rejestrację organ nie wydaje zgody. Przepis ten dotyczy z całą pewnością Sejmu i nie ma też realnych powodów, by nie rozciągać go również na obrady jego organów, jakimi są komisje sejmowe.

Oczywiście prawa wymienione w art. 61 ust. 2 Konstytucji nie są absolutne, jednak ich ograniczenie wymagałoby spełnienia przesłanek określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w tym wymogów konieczności i proporcjonalności przy poszanowaniu zakazu naruszenia istoty prawa do informacji z art. 61. Wprowadzenie całkowitego zakazu rejestrowania dźwięku lub obrazu na sali plenarnej Sejmu RP nie spełniałoby tych kryteriów i to również wówczas, gdyby uznać, że jest on adresowany jedynie do konkretnej grupy osób (dziennikarzy). Z informacji przedstawionych na stronie sejmowej nie wynika wprawdzie, czy zakaz rejestrowania dźwięku i obrazu jest skierowany również do Stałych Korespondentów Parlamentarnych (czy tylko do pozostałych dziennikarzy), niemniej nawet takie ograniczenie wydaje się być wątpliwe w świetle standardów konstytucyjnych.

Warto też zauważyć, że uzyskanie informacji o przebiegu posiedzenia Sejmu czy komisji sejmowych możliwe jest za pośrednictwem transmisji emitowanych na stronie internetowej Sejmu. Możliwość taka ma być zapewniona dziennikarzom również na ekranie wielkoformatowym w planowanym Centrum Medialnym. W dużej mierze czyni to zadość art. 18 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że „posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są jawne i dostępne”. Jednak ułatwienia, jakie niesie ze sobą Internet, nie mogą przekreślać gwarancji konstytucyjnych w zakresie rejestracji dźwięku lub obrazu. W szczególności nie byłby zgodny ze wzorcem konstytucyjnym monopol organu władzy publicznej w zakresie zapewniania transmisji z posiedzeń tego organu.

Ograniczenia w innych państwach europejskich

Dokonując oceny prawnej projektu zarządzenia Marszałka Sejmu należy bardzo ostrożnie odwoływać się do regulacji obowiązujących w parlamentach innych państw europejskich. Występowanie we Włoszech, na Węgrzech czy w Portugalii rozwiązań podobnych do planowanych ma niewielkie znaczenie dla oceny konstytucyjności regulacji obowiązujących w Polsce w świetle gwarancji ujętych w Konstytucji RP.

Forma wprowadzenia zmian w zasadach pracy dziennikarzy w Sejmie RP

Warto również zwrócić uwagę na kwestie formalne. Zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji tryb udzielenia dostępu do informacji publicznej (co obejmuje rejestrację dźwięku lub obrazu) w Sejmie określa regulamin Sejmu. Omawianą kwestię normuje w zasadzie jedynie art. 172 ust. 1 regulaminu Sejmu, który w pkt 2 nakazuje umożliwienie prasie, radiu i telewizji dokonywania sprawozdań z posiedzeń Sejmu, zaś w pkt 3 – umożliwienie publiczności obserwowania obrad Sejmu z galerii w sali posiedzeń Sejmu, na zasadach określonych przez Marszałka Sejmu w przepisach porządkowych.

Zatem w świetle regulaminu Sejmu, przyjęta forma zarządzenia Marszałka Sejmu jest właściwą dla określania „zasad dopuszczalności rejestracji dźwięku lub obrazu posiedzenia Sejmu” i nie obejmuje już zakazu takiej rejestracji, zarządzenie w kształcie wynikającym z założeń byłoby zatem niezgodne z regulaminem Sejmu i naruszałoby istotę wolności określonej w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP.

Podsumowanie

Projektowane zmiany, chociaż wpisują się w standardy obowiązuję w parlamentach licznych państw europejskich, powinny przede wszystkim uwzględniać wysoki poziom gwarancji dostępu do informacji publicznej przewidziany w art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, który ponad wszelką wątpliwość obejmuje możliwość rejestrowania przez dziennikarzy przebiegu posiedzeń Sejmu RP oraz przebiegu posiedzeń komisji sejmowych.