Ordo Iuris: GIODO narusza autonomię Kościołów i związków wyznaniowych

Zmiany w stosowaniu przez GIODO przepisów o przetwarzania danych osobowych przez Kościoły i związki wyznaniowe są sprzeczne z orzecznictwem NSA oraz naruszają w istotny sposób ich autonomię – twierdzi Instytut Ordo Iuris.

Chodzi o odbieranie Kościołom i związkom wyznaniowym – w szczególności Kościołowi katolickiemu – uprawnienia do samodzielnego decydowania o sposobach utraty członkostwa.

Ocena legalności działań GIODO w odniesieniu do danych osobowych zawartych w księgach parafialnych Kościoła Katolickiego

I. Stan faktyczny spraw będących przedmiotem postępowań administracyjnych i sądowych

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych oraz sądy administracyjne wydały szereg rozstrzygnięć dotyczących przetwarzania przez proboszczów parafii Kościoła Katolickiego w Polsce danych osobowych osób, które wyraziły wolę wystąpienia z niego.

Z reguły osoba, która pragnęła dokonać aktu apostazji, zwracała się do proboszcza odpowiedniej parafii z oświadczeniem o wystąpieniu z Kościoła oraz żądała wykreślenia jego danych z ksiąg parafialnych bądź dokonania odpowiedniej adnotacji w księdze chrztu. Z uwagi na niespełnienie przesłanek określonych w „Zasadach postępowania w sprawie formalnego aktu wystąpienia z Kościoła”, uchwalonych przez Konferencję Episkopatu Polski z dnia 29 września 2008 r., kan. 751 Kodeksu Prawa Kanonicznego z dnia 25 stycznia 1983 r. (AAS 75:1983, pars II, ze zm.) oraz w Obwieszczeniu Papieskiej Rady Tekstów Prawnych „Actus formalis defectionis ab Ecclesia catholica” z dnia 13 marca 2006 r. (Prot. N. 10279/2006), żądanie takie nie było uwzględniane, a wnioskodawca był informowany o właściwej procedurze występowania z Kościoła Katolickiego (1). W związku z powyższym osoba chcąca wystąpić z Kościoła Katolickiego składała wniosek do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych o zastosowanie wobec proboszcza parafii rzymskokatolickiej środków przewidzianych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych.

Jak wynika z oficjalnych danych Generalnego Inspektora Danych Osobowych (2), w 2013 r. rozpoznano 8 wniosków od osób żądających nakazu sprostowania księgi parafialnej. W roku 2014 były to już 63 wnioski.

W 2013 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wydał 7 decyzji umarzających postępowanie oraz jedną nakazującą proboszczowi parafii przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez uaktualnienie danych osobowych skarżącego. W 2014 r. (do dnia 26 września 2014 r.) wydano 8 decyzji umarzających postępowanie oraz 55 decyzji uwzględniających żądanie osób chcących wystąpić z Kościoła.

II. Obowiązujące przepisy prawne dotyczące ochrony danych osobowych

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (3) (dalej: u.o.o.d.o.), każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych. Organem do spraw ochrony danych osobowych jest Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych (art. 8 ust. 1). Zgodnie z art. 12 u.o.o.d.o., do zadań Generalnego Inspektora należy m.in. kontrola zgodności przetwarzania danych z przepisami o ochronie danych osobowych (pkt 1) oraz wydawanie decyzji administracyjnych i rozpatrywanie skarg w sprawach wykonania przepisów o ochronie danych osobowych (pkt 2). Na podmioty przetwarzające dane osobowe (tzw. administratorzy danych) nałożono szereg obowiązków – w tym np. obowiązek dokonania rejestracji zbioru danych. Z obowiązku tego zwolnieni są – w myśl art. 43 ust. 1 pkt 3 u.o.o.d.o. – administratorzy danych dotyczących osób należących do kościoła lub innego związku wyznaniowego, o uregulowanej sytuacji prawnej, przetwarzanych na potrzeby tego kościoła lub związku wyznaniowego. Zgodnie z ust. 2 art. 43 u.o.o.d.o., w odniesieniu do takich zbiorów danych Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych nie przysługuje kompetencja władcza, m.in. do wydawania decyzji administracyjnych i rozpatrywanie skarg w sprawach wykonania przepisów o ochronie danych osobowych.

III. Praktyka stosowania prawa przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych oraz sądy administracyjne

Rozpoznając żądania osób, które bezskutecznie złożyły – w sposób niezgodny z wymogami formalnymi przewidzianymi prawem wewnętrznym Kościoła Katolickiego – oświadczenie o dokonaniu aktu apostazji, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych po złożeniu wyjaśnień przez proboszczów odpowiednich parafii umarzał postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: KPA) oraz art. 22 i art. 43 ust. 2 u.o.o.d.o. Organ administracji publicznej w argumentacji wskazywał, że nie przysługuje mu kompetencja do wydawania decyzji administracyjnych w przypadku danych dotyczących osób należących do kościoła lub innego związku wyznaniowego, o uregulowanej sytuacji prawnej, przetwarzanych na potrzeby tego kościoła lub związku wyznaniowego.

Na skutek skarg stron postępowania administracyjnego kierowanych do sądów administracyjnych sądy te stwierdzały niezasadność wydawania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego (4). Zdaniem sądów administracyjnych pierwszej instancji art. 43 ust. 2 u.o.o.d.o. nie przesądza o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego – skutkującego koniecznością jego umorzenia – a jedynie pozwala ewentualnie nie uwzględnić wniosku strony.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) dotychczas dziewięciokrotnie (5) zajmował się zagadnieniem będącym przedmiotem niniejszej analizy. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że zarówno Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, jak i wojewódzkie sądy administracyjne błędnie nie dokonują ustaleń faktycznych, które są istotne dla rozstrzygnięcia, a dotyczą tego, czy strona postępowania administracyjnego i sądowo administracyjnego w sposób skuteczny wystąpiła z Kościoła Katolickiego. Zdaniem NSA, każdorazowo wyczerpujących ustaleń wymaga stwierdzenie, czy doszło do skutecznego wystąpienia ze wspólnoty kościelnej. NSA stwierdza w przywołanych wyrokach wielokrotnie i wyraźnie, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, zajmując stanowisko co do przynależności skarżącego do Kościoła Katolickiego, powinien kierować się prawem wewnętrznym Kościoła. (6)

NSA zwrócił uwagę, że teoretycznie mogą istnieć sytuacje, w których prawo wewnętrzne Kościoła czy związku wyznaniowego w praktyce uniemożliwia wystąpienie ze wspólnoty wyznaniowej, co stanowiłoby naruszenie konstytucyjnych gwarancji wolności sumienia i wyznania określonych w art. 53 ust. 1 Konstytucji RP i co również winno być przedmiotem oceny GIODO (7). W żadnym razie jednak NSA nie sugerował, jakoby w przypadku zasad występowania z Kościoła Katolickiego takie naruszenie wolności sumienia miałoby mieć miejsce.

Całkowicie bezpodstawnie jednak GIODO potraktował to ostatnie obiter dicta, tak jakby stanowiło ono wiążące go ustalenie sądu. W efekcie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych zmienił całkowicie swoją praktykę i zaczął wydawać decyzje z naruszeniem art. 43 ust. 2 u.o.o.d.n., w których nakazuje proboszczom uaktualnienie danych osobowych osób, które złożyły oświadczenie o wystąpieniu z Kościoła Katolickiego uznając je za skuteczne wbrew przewidzianym przez prawo kanoniczne zasadom dokonywania apostazji (8). W roku 2014 aż 87% wszystkich decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wydano zgodnie z żądaniem osób pragnących wystąpić z Kościoła (55 w 63 postępowaniach). Praktyka ta stoi w sprzeczności z ustaleniami prawnymi poczynionymi przez NSA.

Wbrew obiegowym opiniom, stanowisko sądów administracyjnych nie może zostać streszczone jako poparcie dla władczej ingerencji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w treści ksiąg parafialnych. Wręcz przeciwnie: sądy administracyjne nakazują organowi administracyjnemu ustalać, czy doszło do skutecznego wystąpienia z Kościoła przez osobę dokonującą aktu apostazji zgodnie z prawem wewnętrznym wspólnoty religijnej.

W oficjalnym stanowisku wyrażonym w odpowiedzi na wniosek Instytutu na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris w Warszawie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych stwierdził, jakoby regulacje wewnętrzne Kościoła Katolickiego, dotyczące sposobu wystąpienia zeń, kolidowały z wolnością wyznania chronioną przez art. 53 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z powyższym organ administracji zdecydował się na wydawanie decyzji z pominięciem prawa wewnętrznego Kościoła Katolickiego, co jest sprzeczne z prawem polskim, którego wykładnię w tej mierze zawarły w swym orzecznictwie sądy administracyjne.

Wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Wa 389/14) uchylono decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, nakazującą proboszczowi parafii rzymskokatolickiej dokonanie sprostowania w księdze parafialnej. Argumentacja Sądu zawarta w uzasadnieniu przeczy stanowisku Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych i pozostaje spójna z orzecznictwem NSA. Sąd podkreślił konieczność dokonania ustalenia, czy dana osoba skutecznie wystąpiła z Kościoła Katolickiego zgodnie z przepisami wewnętrznymi tego Kościoła. Ponadto stwierdził, że „Istotnie, przyznać należy, iż przewidziana w przepisach wewnętrznych Kościoła katolickiego czynność prawna apostazji posiada formę szczególną. Jednakże również w prawie polskim dla ważności wielu czynności prawnych nie jest wystarczająca forma zwykła (np. umowa kupna sprzedaży nieruchomości wymaga dla swojej ważności formy notarialnej, uzyskanie rozwodu związku małżeńskiego wymaga wyroku sądu okręgowego). Zważywszy na kluczowe znaczenie, jakie wywołuje akt apostazji dla wzajemnego stosunku Kościół – apostata (były wierny), nie można nie dostrzegać potrzeby dokonania tej czynności w formie szczególnej, która zresztą nie jest ani zbyt uciążliwa, ani wymagająca opłat”.

IV. Niezgodność praktyki administracyjnej GIODO z autonomią Kościoła Katolickiego jako kościoła o uregulowanej sytuacji prawnej

Polski oraz międzynarodowy porządek prawny afirmują autonomię kościołów – w tym Kościoła Katolickiego – oraz związków wyznaniowych. Zgodnie z art. 25 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stosunki między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi są kształtowane na zasadach poszanowania ich autonomii oraz wzajemnej niezależności każdego w swoim zakresie, jak również współdziałania dla dobra człowieka i dobra wspólnego. Autonomię Kościoła Katolickiego zapewnia również Konkordat między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską, podpisany w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r.(9) (dalej: Konkordat). Zgodnie z art. 1 Konkordatu, Rzeczpospolita Polska i Stolica Apostolska potwierdzają, że Państwo i Kościół Katolicki są – każde w swej dziedzinie – niezależne i autonomiczne oraz zobowiązują się do pełnego poszanowania tej zasady we wzajemnych stosunkach i we współdziałaniu dla rozwoju człowieka i dobra wspólnego. W myśl art. 5 Konkordatu, przestrzegając prawa do wolności religijnej, Państwo zapewnia Kościołowi Katolickiemu, bez względu na obrządek, swobodne i publiczne pełnienie jego misji, łącznie z wykonywaniem jurysdykcji oraz zarządzaniem i administrowaniem jego sprawami na podstawie prawa kanonicznego. Podobne regulacje znajdują się np. w art. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwo do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (10) oraz art. 9 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (11).

W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (dalej: ETPCz) wielokrotnie podkreślano, że art. 9 EKPCz chroni autonomię wspólnot religijnych funkcjonujących w danym państwie (orzeczenia: Hasan i Chaush v. Bułgaria; Fernández-Martínez v. Hiszpania; Svyato-Mykhaylivska Parafiya v. Ukraina). Obejmuje ona także m.in. określenie doktryny danej grupy wyznaniowej oraz jej struktury organizacyjnej, ale również swobodę grupy wyznaniowej w zakresie decydowania o swoim składzie czy swobody podejmowania aktów dotyczących praw i statusu wiernych (12).

Niezwykle istotnym aspektem autonomii kościołów i związków wyznaniowych jest możliwość regulowania członkostwa w kościele czy innym związku wyznaniowym. Organizacje wyznaniowe powinny określać warunki przyjmowania określonych osób do swojego grona (13). Należy wskazać, że mogą to być warunki formalne (np. konieczność uczestniczenia w odpowiednim obrzędzie), ale przede wszystkim materialne (np. konieczność znajomości doktryny, podzielania określonych wartości). Nie inaczej kształtuje się konieczność określenia sposobu występowania z kościoła czy związku wyznaniowego. Przepis art. 32 ust. 2 pkt 8 ustawy o gwarancjach sumienia i wyznania określa, że statut, który powinien być częścią składową wniosku o wpis do „rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych”, winien wskazywać na sposób nabywania i utraty członkostwa oraz prawa i obowiązki członków. Oznacza to, że prawodawca wyraźnie oczekuje od wspólnot wyznaniowych wykonywania przysługujących im kompetencji do autonomicznego regulowania zasad członkostwa.

Jednocześnie jednak należy podkreślić, że warunki dotyczące wystąpienia z kościoła czy też innego związku wyznaniowego nie powinny realnie uniemożliwiać wystąpienia z niego. Jest to związane z koniecznością poszanowania wolności sumienia i wyznania określonej w art. 53 ust. 1 Konstytucji RP i godziły w istotne wolności sumienia. Nie ma najmniejszych wątpliwości, że procedury dokonywania aktu apostazji przez osoby, które chcą wystąpić z Kościoła Katolickiego (14), nie uniemożliwiają takiego wystąpienia. Regulacje wewnętrzne Kościoła w sposób precyzyjny wskazują na formalne przesłanki, które należy spełnić, aby wystąpić z Kościoła Katolickiego. Trudno też uznać je za uciążliwe, co stwierdził WSA w Warszawie w cytowanym już wyżej uzasadnieniu wyroku z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 389/14. Co więcej, zasady te korespondują w wymiarze formalnym z wymaganiami co do formy czynności włączających osobę do wspólnoty Kościoła.

Stąd nie sposób stwierdzić, że jednostronne oświadczenie woli osoby, która chce wystąpić z Kościoła Katolickiego, wystarcza dla wywołania takiego skutku i wynika z wolności sumienia i wyznania, zagwarantowanej w art. 53 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 pkt 2a ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Gwarantowana autonomia Kościoła Katolickiego w tym zakresie pozostawia kwestię członkostwa w nim do regulacji na mocy wewnętrznego prawa tego Kościoła.

V. Wnioski

Analiza przedmiotowego zagadnienia wskazuje, że zaistniałe ostatnio zmiany w praktyce stosowania przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych przepisów u.o.o.d.o. dotyczących przetwarzania danych osobowych przez kościoły i związki wyznaniowe o uregulowanej sytuacji prawnej stoją w sprzeczności z orzecznictwem sądów administracyjnych – przede wszystkim NSA – oraz naruszają w istotny sposób autonomię tych kościołów i związków wyznaniowych – w szczególności Kościoła Katolickiego – odbierając im uprawnienie do samodzielnego decydowania o sposobach utraty członkostwa.

Sporządził Bartosz Lewandowski (Izba Adwokacka w Warszawie)

Przypisy:

1. Zgodnie z tą procedurą, apostazja dokonywana na terenie diecezji polskich ma być złożona w formie własnoręcznego oświadczenia przekazanego proboszczowi miejsca zamieszkania w obecności dwóch pełnoletnich świadków. Do wniosku należy także dołączyć akt chrztu. Odstępca musi być osobą pełnoletnią. Proboszcz jest zobowiązany do poświadczenia przyjęcia aktu apostazji własnoręcznym podpisem i pieczęcią parafialną oraz przesłania aktu do swojej kurii diecezjalnej. Kuria poleca proboszczowi dokonanie stosownego wpisu do parafialnej księgi ochrzczonych. Jeżeli apostata przyjął chrzest w parafii, która należy do innej diecezji, wówczas kuria diecezjalna przesyła informację o wystąpieniu z Kościoła do kurii diecezji chrztu osoby.

2. Informacja publiczna z dnia 26 września 2014 r. udzielona na wniosek Instytutu na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris.

3. Dz.U. 2002 r., Nr 101, poz. 926 t.j.

4. Por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1671/1.

5. Wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 597/12; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 897/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 932/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1060/12; wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1487/12; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2056/12; wyrok NSA z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1828/12; wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 129/13; wyrok NSA z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1520/13.

6. Tak np. wyrok NSA z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1520/13.

7. Tak np. wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1487/12.

8. Zob. np. decyzja Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. DOLiS/DEC-1358/13.

9. Dz.U. Nr 51, poz. 318.

10. Dz. U. 2013, poz. 1169 t.j.

11. Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.

12. L. Garlicki, „Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz do art. 1-18”, t. I, Warszawa 2010, s. 582.

13. Np. L. Garlicki, „Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz do art. 1-18”, t. I, Warszawa 2010, s. 581-583.

14. „Zasady postępowania w sprawie formalnego aktu wystąpienia z Kościoła” uchwalone przez Konferencję Episkopatu Polski z dnia 29 września 2008 r. oraz w Obwieszczeniu Papieskiej Rady Tekstów Prawnych „Actus formalis defectionis ab Ecclesia catholica” z dnia 13 marca 2006 r. (Prot. N. 10279/2006).