Pakt dla pracy (Mieczysław Kabaj)

Projekt autorski: Założenia Paktu Społecznego na rzecz wzrostu zatrudnienia, przeciwdziałania bezrobociu i ubóstwu

*Motto:*
„Zadaniem (…) jest przeciwdziałać bezrobociu, które jest w każdym wypadku jakimś złem, a przy pewnych rozmiarach może stać się prawdziwą klęską społeczną (…).
(…) Praca ludzka stanowi klucz, i to chyba najistotniejszy klucz, do całej kwestii społecznej (…). Ażeby życie ludzkie uczynić bardziej ludzkim, wówczas właśnie ów klucz – praca ludzka – nabiera znaczenia podstawowego i decydującego .”
(Encyklika „Laborem Exercens”)

*Wstęp*
Doświadczenie wielu krajów świata dowodzi niezbicie, że masowego i strukturalnego bezrobocia nie można radykalnie zmniejszyć bez aktywnej roli i misji partnerów społecznych – rządu, pracodawców, związków zawodowych, organizacji pozarządowych, samorządów regionalnych i lokalnych. Źródła masowego bezrobocia tkwią bowiem nie tylko i nie głównie w mało elastycznej i mało sprawnej polityce rynku pracy, ale głównie w makroekonomicznej, regionalnej i lokalnej polityce społeczno-gospodarczej, na którą przemożny wpływ mają partnerzy społeczni. Aby jednak wpływ ten był znaczący – partnerzy społeczni muszą działać wspólnie na rzecz ograniczania masowego i strukturalnego bezrobocia.
W Polsce nigdy dotąd partnerzy społeczni nie zawarli paktu społecznego (lub umowy społecznej) na rzecz wzrostu zatrudnienia, tworzenia nowych miejsc pracy, zmniejszenia bezrobocia i ubóstwa. Rząd traktuje wzrost zatrudnienia jako „resztę” procesów gospodarczych, a nie jako najważniejszy priorytet decyzji gospodarczych. Ani rząd, ani Sejm obecnej kadencji, nie podjęli problemów tworzenia miejsc pracy i nie przyjęli strategii prozatrudnieniowego wzrostu gospodarczego, poza enigmatyczną i ograniczoną interwencją na rynku pracy.
Większość polskich przedsiębiorców traktuje instrumentalnie kwestie zatrudnienia, a ludzi jako siłę roboczą. Polscy przedsiębiorcy sięgają zbyt łatwo i zbyt często po redukcje zatrudnienia, niemal jako panaceum obniżki kosztów produkcji i zwiększenia zysku. Polscy przedsiębiorcy na ogół rzadko poszukują alternatywnych metod zagospodarowania ludzki „zbędnych”, np. przez rozszerzanie produkcji, poszukiwanie nowych rynków zbytu itp.
Centrale związków zawodowych kwestia bezrobocia prawie zupełnie nie interesuje. Nie wywierają prawie żadnego wpływu na politykę rządu i sejmu w tej doniosłej kwestii społeczno-ekonomicznej. Jedynie organizacje związkowe niższych szczebli zajmują się kwestią zatrudnienia, gdy ich członkom zagraża zwolnienie „z przyczyn ekonomicznych”. Ostatnio ma to miejsce w Telekomunikacji Polskiej” (faktycznie już nie polskiej), która przynosiła ogromne zyski, ale zarząd planuje dalszy ich wzrost przez zwolnienie 3500 tys. Pracowników (13% stanu zatrudnienia)).
W Polsce nie realizuje się fundamentalnej zasady Konstytucji RP, która stwierdza: „władze publiczne prowadzą politykę zmierzającą do pełnego produktywnego zatrudnienia poprzez realizowanie programów zwalczania bezrobocia…” (art. 65).

*Pięć smutnych rekordów*
W rezultacie biernej polityki kolejnych rządów Polska pobiła pięć (smutnych) rekordów w sferze zatrudnienia i bezrobocia.
(1) Rekordowy spadek zatrudnienia. W ciągu piętnastu lat polskiej transformacji zlikwidowano prawie pięć milionów miejsc pracy, a liczba osób w wieku zdolności do pracy zwiększyła się aż o 2,1 mln. W okresie ostatnich sześciu lat (1999–2004) przeciętne zatrudnienie w gospodarce zmniejszyło się o blisko 1,3 mln osób, tj. o 13%. W latach rządów AWS-UW (1998–2001) zatrudnienie zmniejszyło się o 814 tys. osób; w każdym dniu roboczym ubywało blisko 800 miejsc pracy. W okresie rządów SLD i UP, wbrew zapowiedziom i programowi wyborczemu, przeciętne zatrudnienie w gospodarce narodowej zmniejszyło się o dalsze 480 tys. osób, co oznacza, że w każdym dniu roboczym ubywało ponad 600 miejsc pracy. Żaden kraj OECD lub Unii Europejskiej nie odnotował w tym okresie tak wielkiego ubytku miejsc pracy.
Tak głęboki ubytek miejsc pracy wystąpił równolegle z wyższym przyrostem zasobów pracy, które zwiększyły się w okresie sześciu lat o 800 tys. osób, a liczba absolwentów szkół wyższych wyniosła w tym okresie aż 1,5 mln.
(2) Najwyższy poziom bezrobocia. W rezultacie tych procesów (spadku zatrudnienia i wzrostu zasobów pracy) bezrobocie zwiększyło się z 1,8 mln osób w 1998 r. do 3 mln pod koniec 2004 r. Stopa bezrobocia osiągnęła rekordową wielkość; przekroczyła 19% pod koniec 2004 r. Spośród 25 krajów UE, poddanych analizie, tylko jeden kraj (Słowacja) miał stopę bezrobocia zbliżoną do polskiej (16,9%). W żadnym innym kraju OECD lub UE stopa bezrobocia nie przekroczyła 11%. Średnia stopa bezrobocia w krajach starej UE wynosiła 8% i była ponad dwukrotnie niższa niż w Polsce. W 12 krajach w transformacji średnia stopa nie przekroczyła 10% (np. na Węgrzech – 6,2%, w Czechach – 8,3%, na Słowenii – 5,8%).
(3) Najwyższe bezrobocie długotrwałe. Bezrobocie frykcyjne i krótkotrwałe nie stanowi wielkiego problemu społecznego. Największym problemem współczesnej Polski jest bezrobocie długotrwałe (powyżej 12 miesięcy bez pracy) lub bezrobocie bardzo długotrwałe (24 lub więcej miesięcy bez pracy). W końcu 2004 r. w polskich urzędach pracy zarejestrowanych było 1565 tys. osób pozostających bez pracy powyżej 12 miesięcy. Stanowili oni 52% ogółu bezrobotnych, a stopa bezrobocia długotrwałego osiągnęła 10%. Wśród długotrwale bezrobotnych 2/3, tj. 1055 tys. osób (67%), pozostawało bez pracy ponad 24 miesiące. Spośród 30 krajów OECD, które publikują takie informacje, tylko jeden kraj miał zbliżony poziom bezrobocia długotrwałego (Słowacja). We wszystkich krajach było ono znacznie niższe: średnio w krajach OECD udział tego bezrobocia wynosił 30%, a np. w Norwegii – 6,4%, w Kanadzie – 10,1%, w USA – 11,8%. Niski udział bezrobocia długotrwałego oznacza, że w krajach tych rynek pracy jest bardzo dynamiczny i łatwiej znaleźć pracę.
(4) Najwyższa stopa bezrobocia młodzieży. Jednym z największych polskich problemów jest niezwykle wysoka stopa bezrobocia młodzieży (15–24 lata), która w ostatnich czterech latach przekroczyła 39% i była ponad dwukrotnie wyższą niż stopa bezrobocia ogółem. Żaden kraj OECD nie odnotował tak wysokiej stopy bezrobocia młodzieży w ostatnim dziesięcioleciu. Średnia stopa bezrobocia młodzieży w krajach OECD wynosiła 13,3% pod koniec 2003 r., czyli była trzykrotnie niższa niż w Polsce. Już dzisiaj ma to ogromne negatywne konsekwencje. Stanowi to ogromne zagrożenie cywilizacyjne przyszłości naszego kraju.
Warto dodać, że charakterystyczną cechą polskiego bezrobocia jest to, że dotyka ono najbardziej ludzi w wieku mobilnym, a więc od 18 do 44 lat. Na ogólną liczbę 3 mln bezrobotnych na koniec 2004 r. 2,5 mln, czyli 76%, było w wieku mobilnym, a spośród
1565 tys. długotrwale bezrobotnych 1184 tys., czyli 75%, nie przekroczyło 44. roku życia. Jest to wiek o najwyższym potencjale wydajności, skłonności do innowacji i zmian technicznych i organizacyjnych.
Bezrobocie przynosi więc nie tylko straty moralne, frustracje, wykluczenie, a także wielkie straty ekonomiczne, sięgające 20% bezpowrotnie utraconego dochodu narodowego.
(5) Marginalizacja zasiłków. W większości krajów UE władze publiczne mają obowiązek zaoferować bezrobotnemu pracę, szkolenie lub zasiłek. Zasiłek jest oczywiście ostatnim „rozwiązaniem”, gdy nie mogą być zrealizowane dwa pierwsze. W krajach Unii Europejskiej 75% bezrobotnych otrzymuje zasiłki z ubezpieczenia od bezrobocia oraz zasiłki socjalne. Średnia wysokość zasiłku, który otrzymuje bezrobotny (łącznie z dodatkami socjalnymi, rodzinnymi i mieszkaniowymi) wynosi 55% przeciętnego wynagrodzenia.
Polski system zabezpieczenia bezrobotnych różni się diametralnie od systemów dominujących w innych krajach. Po pierwsze, na blisko 3,1 mln bezrobotnych 446 tys. otrzymywało zasiłki, a więc tylko 14,4%, a 85,6% utraciło prawo do zasiłki (dane za styczeń 2005 r.). Warto przypomnieć, że 1990 r. 79% bezrobotnych otrzymywało zasiłki, a w 1995 r. jeszcze 55%. W niektórych województwach (lubelskie, śląskie, podlaskie, podkarpackie) tylko 9–12% zarejestrowanych bezrobotnych otrzymuje zasiłki. W woj. lubelskim w 60 gminach tylko od 1% do 5% bezrobotnych otrzymuje zasiłki.
Po wtóre, poziom zasiłków jest niezwykle niski w relacji do przeciętnego wynagrodzenia; wynosi on od 17% do 25% (w Polsce są trzy poziomy zasiłków: 403,36 zł, 504,20 zł i 605,04 zł brutto miesięcznie, w zależności od stażu pracy; zasiłki podlegają podatkowi od osób fizycznych). Poziom zasiłków odbiega znacznie od standardów międzynarodowych, które przyjmują, że powinny one mieścić się w granicach 40–50% przeciętnego wynagrodzenia (w zależności od sytuacji rodzinnej bezrobotnego).
Po trzecie, okres pobierania zasiłku, który wynosił w przeszłości 12–18 miesięcy, skrócono w większości powiatów (w ok. 75% powiatów) do 6 miesięcy. Partnerzy społeczni nie mogą ignorować opisanej wyżej tragicznej sytuacji bezrobotnych w Polsce. Ludzie musza z czegoś żyć, utrzymywać rodzinę, edukować dzieci. Z czego więc żyją bezrobotni w Polsce? Z badań CBOS wynika, że aż 76% bezrobotnych deklaruje, że „pozostają na utrzymaniu rodziny”, a tylko 20% żyje z zasiłku dla bezrobotnych; część bezrobotnych przyznaje, że żyją ze środków zdobytych nieuczciwie. Następuje więc „przesuwanie” funkcji socjalnej państwa na rodzinę, swoista prywatyzacja zabezpieczenia społecznego. Polityka ta jest sprzeczna z Konstytucją RP, która stwierdza, że „obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków na utrzymanie ma prawo do zabezpieczenia społecznego (…). (art. 67).
Często słyszy się głosy, że Polska jest ciągle biednym krajem i nie stać nas na wypłacanie zasiłków większości bezrobotnym i na godziwym poziomie. Jednakże w wielu innych krajach na zbliżonym poziomie rozwoju gospodarczego prowadzi się inną, bardziej ludzką politykę. Przykładem mogą być Węgry. Chociaż stopa bezrobocia pod koniec 2003 r. wynosiła tu 5,8%, a w Polsce 19,3%, to Węgrzy przeznaczali na programy rynku pracy 4,5% wynagrodzeń brutto (w Polsce tylko 2,45%). Średni zasiłek wynosił 40% przeciętnego wynagrodzenia; 66% zarejestrowanych bezrobotnych otrzymywało zasiłki. Wydatki na bezrobotnego były na Węgrzech siedmiokrotnie wyższe niż w Polsce.

*Wpływ bezrobocia na ubóstwo*
Rekordowe bezrobocie w Polsce, sięgające 3,1 mln osób, nie wyczerpuje wszystkich problemów. Spośród ponad trzech milionów bezrobotnych, blisko 2 mln posiadało rodziny, w których co najmniej jedna osoba była bezrobotna. Oznacza to, że ok. 5–6 mln osób było pośrednio dotkniętych bezrobociem. Szacuje się, że w ok. 1 mln rodzin dwie osoby były bezrobotne. Po wyczerpaniu prawa do zasiłku rodziny te były skazane wyłącznie na pomoc społeczną lub pomoc krewnych i znajomych. Stopa ubóstwa w tych rodzinach była bardzo głęboka. Aż 37,5% osób uzyskujących dochody ze świadczeń społecznych nie uzyskiwało dochodów na poziomie minimum egzystencji, czyli 250 zł miesięcznie, 8,35 zł dziennie.
Bezrobocie dorosłych dotyka pośrednio dzieci. Blisko połowa polskich dzieci korzysta z różnych form pomocy społecznej. Jedna czwarta dzieci żyje poniżej progu ubóstwa, a w woj. warmińsko-mazurskim aż 40%. Jest to wielkie zagrożenie dla przyszłości naszego kraju.

*ELEMENTY STRATEGII WZROSTU ZATRUDNIENIA*
Wychodząc z założenia, że polskie bezrobocie ma charakter masowy i strukturalny, jego dominująca część wynika z likwidacji miejsc pracy w gospodarce i z dużego przyrostu zasobów pracy, niezbędne jest opracowanie nowej strategii wzrostu zatrudnienia.
W najbliższych latach pojawi się nowa fala absolwentów szkół. Nie podzielamy więc poglądu, że problemy bezrobocia będą złagodzone w rezultacie malejącego demograficznego przyrostu zasobów pracy do 2010 r. Chociaż demograficzny przyrost zasobów pracy w latach 2006–2010 zmniejszy się o 2/3 w stosunku do bieżącego pięciolecia, to jednak podaż zasobów pracy będzie ciągle bardzo wysoka (wynika to z tzw. podaży opóźnionej). Dzieje się tak dlatego, że w ostatnim pięcioleciu liczba studentów zwiększyła się z 1274 tys. w 1999 r. do 1856 tys. w 2003 r., tj. o ponad pół miliona. W rezultacie tego liczba absolwentów szkół wyższych w latach 2005–2010 osiągnie blisko 3 mln; więcej niż w całym okresie powojennego rozwoju Polski. Liczba absolwentów średnich i zasadniczych szkół zawodowych wyniesie 2,2–2,5 mln. Większość absolwentów pojawi się na rynku pracy w poszukiwaniu zatrudnienia.
Ten obfity dopływ ludzi młodych, lepiej wykształconych (często na własny lub rodziców koszt), ambitnych, wierzących we własną rolę i miejsce w społeczeństwie, stanowi wielką potencjalną szansę polskiej gospodarki, szansę dynamizacji jej wzrostu, unowocześnienia i poprawy poziomu życia ludzi. Aby tę wielką szansę wykorzystać, trzeba utworzyć do 2010 r. co najmniej 2 mln, a do 2015 r. – 3 mln nowych miejsc pracy. Umożliwi to lepsze spożytkowanie zasobów pracy, odwrócenie procesów dezaktywizacji społeczeństwa polskiego. Jeżeli tak się nie stanie, jeżeli gospodarkę będzie nadal cechował wzrost bezzatrudnieniowy, więcej – jeżeli powtórzy się model likwidacji miejsc pracy z lat 1990–1993 (przeciętne zatrudnienie zmniejszyło się o 3 mln osób) i z lat 1999–2004 (spadek zatrudnienia o 1,3 mln osób), bezrobocie osób z wyższym wykształceniem może przekroczyć nawet 1 mln pod koniec dekady.
Z tego właśnie powodu znaczne ograniczenie bezrobocia nie będzie możliwe tylko przy użyciu tradycyjnych instrumentów aktywnej polityki rynku pracy i aktywizacji samych bezrobotnych, zmniejszenia klina podatkowego, choć działania te są ważne.
Strategicznym celem polityki społeczno-gospodarczej powinno być pobudzenie procesów tworzenia miejsc pracy. Uwzględniając duży przyrost podaży pracy w tym okresie oraz rezerwy nie wykorzystanych zasobów pracy w rolnictwie – zadanie to jest niezwykle trudne i ambitne. Oznacza bowiem – powtórzmy – utworzenie co najmniej 2 mln nowych miejsc pracy w naszej gospodarce do 2010 r. Aby ten cel osiągnąć, niezbędna jest radykalna zmiana polityki społeczno-gospodarczej: przejście od łagodzenia skutków bezrobocia do promowania produktywnego zatrudnienia, od traktowania zatrudnienia jako „reszty” procesów gospodarczych do budowania zintegrowanej prozatrudnieniowej strategii wzrostu gospodarczego. Jeżeli tak, to zatrudnienie i bezrobocie powinny być integralnym elementem wszystkich ważnych decyzji gospodarczych w państwie. Oznacza to, że, podejmując takie decyzje w resortach gospodarczych lub w Radzie Ministrów (lub w organizacjach gospodarczych), należy analizować ich wpływ na tworzenie lub likwidację miejsc pracy.
Program tworzenia miejsc pracy musi mieć charakter kompleksowy, podejmujący działania i uruchamiający instrumenty na dziewięciu współzależnych płaszczyznach: (1) pobudzanie rozwoju przedsiębiorczości i procesów gospodarczych przez nieinflacyjny wzrost popytu efektywnego; (2) stymulowanie inwestycji; (3) promowanie eksportu i optymalizacja importu przez zwiększenie konkurencyjności polskich produktów i optymalizację kursu walutowego; (4) promowanie programu rozwoju budownictwa mieszkaniowego; (5) stymulowanie rozwoju małych przedsiębiorstw i zatrudnienia na własny rachunek; (6) wzrost zatrudnienia przez obniżenie jego opodatkowania; (7) zwiększenie środków na aktywne programy rynku pracy i poprawa ich efektywności; (8) rozwój elastycznych form zatrudnienia i prozatrudnieniowe zmiany przepisów kodeksu pracy i (9) dostosowanie edukacji zawodowej do potrzeb gospodarki i rynku pracy przez upowszechnienie dualnego (przemiennego) kształcenia zawodowego, stosowanego w krajach o najwyższej kulturze pracy i wydajności (Niemcy, Szwajcaria, Austria i Dania).

*Pięć programów strategicznych*
*I. Wzrost zatrudnienia przez promowanie nieinflacyjnego popytu efektywnego*
Powszechnie uznaje się, że wzrost zatrudnienia jest funkcją wzrostu gospodarczego. Dalej, przyjmuje się niemal jako pewnik, że warunkiem wzrostu zatrudnienia w polskich warunkach jest wzrost gospodarczy przekraczający 5% rocznie. Porównania międzynarodowe obalają ten „pewnik”. W latach 1996–2001 średnie roczne tempo wzrostu krajów Unii Europejskiej wynosiło 2,5%. Zatrudnienie zwiększało się o 1,4% rocznie, czyli współczynnik absorpcji zatrudnienia wynosił 0,56 (1,4/2,5). Oznacza to, że 1% przyrostu PKB generował 0,56% wzrostu zatrudnienia. W Polsce w tym samym okresie tempo wzrostu PKB wynosiło 4,5% rocznie, a zatrudnienie nie tylko nie rosło, ale zmniejszało się w tempie -0,5% rocznie.
Dlaczego wzrost gospodarczy w Polsce nie generował wzrostu zatrudnienia? Aby uruchomić nowe mechanizmy tworzenia miejsc pracy, trzeba wyjaśnić tę kwestię.
Wiadomo, że wzrost gospodarczy i tworzenie miejsc pracy są funkcją wzrostu popytu na dobra konsumpcyjne, inwestycyjne i usługi. Przedsiębiorcy będą zwiększać produkcję i zatrudnienie tylko wówczas, gdy zwiększy się popyt na ich towary i usługi. Przyrost popytu zależy głównie od wzrostu dochodów ludności oraz wzrostu inwestycji. Michał Kalecki, jeden z najwybitniejszych polskich ekonomistów, często powtarzał niezwykle prostą formułę: „zyski kapitalistów zależą od wydatków niekapitalistów, a wydatki niekapitalistów zależą wyłącznie od ich dochodów”. Więc wzrost zysków zależy od wzrostu popytu, a popyt jest funkcją dochodów ludności. Dochody ludności pochodzą głównie z pracy (z wynagrodzeń), a także z dochodów niezarobkowych (emerytury, renty, świadczenia społeczne, stypendia itp.). Wynagrodzenia za pracę powinny więc zwiększać się w odpowiedniej proporcji do wzrostu wydajności. Dochody z pracy nie są tak sztywne, jak dochody z innych źródeł, np. budżetowych.
W całym okresie transformacji obserwujemy swoistą asymetrię między wzrostem wydajności pracy, wynagrodzeń i zysków. Jest to szczególnie widoczne w ostatnich sześciu latach (1999–2004). Wydaje się, że tu tkwi jedno ze źródeł bezzatrudnieniowego wzrostu gospodarczego.
Pracodawcy prowadzili politykę niskich wynagrodzeń (z wyjątkiem wynagrodzeń kadry kierowniczej i menedżerskiej). W warunkach masowego bezrobocia polityka taka była możliwa i przynosiła wymierne rezultaty, zmniejszając popyt ludzi pracy najemnej. Jeżeli uznać, że formuła Kaleckiego jest prawdziwa, to przedsiębiorcy działali także na swoją szkodę. Na efekty tej polityki składają się dwa procesy.
Po pierwsze, w gospodarce polskiej wystąpiła dysproporcja (asymetria) między wzrostem wydajności pracy a wzrostem wynagrodzeń. W okresie ostatnich sześciu lat społeczna wydajność pracy (PKB na pracującego) wzrosła o 31%, a przeciętne wynagrodzenie realne brutto tylko o 9%. Wynagrodzenia zwiększały się trzykrotnie wolniej niż wydajność pracy, co naturalnie hamowało wzrost popytu efektywnego. Warto dodać, że w większości krajów OECD i Unii Europejskiej przestrzegana jest zasada proporcjonalności wzrostu wydajności i wynagrodzeń. Wynagrodzenia rosną mniej więcej proporcjonalnie do wzrostu wydajności pracy, co odgrywa ważną funkcję dla wzrostu popytu proporcjonalnego do zwiększającej się wydajności pracy i stymuluje wzrost zatrudnienia.
Po wtóre, nastąpiło więc przesunięcie w podziale wartości dodanej w kierunku wzrostu zysków kosztem wynagrodzeń. Warto to twierdzenie zilustrować na przykładzie dwóch ostatnich lat. W 2003 r. zysk brutto polskich przedsiębiorstw osiągnął 30,2 mld zł, łączny fundusz wynagrodzeń zmniejszył się o 1,5 mld zł (w rezultacie zmniejszenia zatrudnienia i małego wzrostu wynagrodzeń przeciętnych). W 2004 r. zysk brutto polskich firm osiągnął 75,4 mld zł, a wynagrodzenia zwiększyły się o 4,4 mld zł. Zyski zwiększyły się w stosunku do poprzedniego roku o 45,2 mld zł, a więc ponad dziesięciokrotnie więcej niż wynagrodzenia.
Kwestia asymetrii wzrostu zysków, wydajności i wynagrodzeń wymaga analizy przez partnerów społecznych. Także dlatego, że tylko niewielka część zysków została zainwestowana w nowe miejsca pracy. Strategia tworzenia miejsc pracy wymaga zachowania zasady proporcjonalności wzrostu wydajności i wynagrodzeń, która uznawana jest nie tylko za podstawę podziału w nowoczesnej gospodarce rynkowej, ale jeden z głównych czynników wzrostu popytu i zatrudnienia.

*II. Wzrost zatrudnienia przez ograniczenie importu bezrobocia*
Stwierdziliśmy poprzednio, że wzrost zatrudnienia zależy od wzrostu popytu na dobra i usługi. Zależność ta nie jest jednak taka prosta, jak się powszechnie sądzi. Wzrost gospodarczy może osiągnąć nawet 6% rocznie, a popyt krajowy może się zwiększać także o 6% rocznie; nie oznacza to jednak automatycznie, że nastąpi wzrost zatrudnienia. Wszystko zależy od tego, jaka część przyrostu popytu zostanie zaspokojona produkcją krajową, a jaka przyrostem importu. Jeżeli np. całkowity przyrost popytu zostanie zaspokojony przyrostem importu, to nie należy oczekiwać wzrostu zatrudnienia w Polsce; wystąpi on w krajach pochodzenia towarów importowanych. Wydaje się, że tutaj tkwi drugi klucz do bezzatrudnieniowego wzrostu gospodarczego w naszej gospodarce.
Od wielu lat zwiększa się penetracja importowa (relacja importu do produkcji krajowej zwiększyła się z 36% w 1990 r. do 80% w 2003 r.). Przewiduje się, że w 2005 r. popyt krajowy wzrośnie o 5% (+43 mld zł), a import o 12% (+36 mld zł), a więc dla producentów krajowych przestrzeń popytowa wzrośnie jedynie o 7 mld zł. W ostatnim dziesięcioleciu deficyt handlowy sięgał od 14 do 18 mld USD rocznie. Szacuje się, że liczba utraconych miejsc pracy wskutek deficytu w obrotach towarowych sięgała od 0,8 mln do
1,0 mln rocznie, w zależności od wielkości deficytu.
Łączny deficyt w obrotach handlu zagranicznego w latach 1992–2004 wyniósł
158 mld USD. Co to oznacza? Jest to mniej więcej równowartość średniego rocznego produktu krajowego brutto w tym okresie, który został zaimportowany i skonsumowany, a nie został wyprodukowany w Polsce. To tak, jakby polskie społeczeństwo przez rok żyło na kredyt. Ten ogromny deficyt można przeliczyć na miliony utraconych miejsc pracy.
W tym samym okresie wzrosło zadłużenie zagraniczne Polski (publiczne i prywatne), które osiągnęło na koniec 2003 r. 112 mld i zwiększyło się od początku transformacji o
84 mld USD, głównie wskutek deficytu w obrotach towarowych z zagranicą. Tylko 45% deficytu (tj. ok. 65 mld USD) zostało „zrekompensowane” przez bezpośrednie inwestycje zagraniczne. Polska została „wydrenowana” z kapitału na gigantyczną kwotę blisko
93 mld USD.
Aby tworzyć więcej miejsc pracy w Polsce należy dążyć do zwiększenia udziału importu inwestycyjnego w imporcie ogółem. Udział ten jest niezwykle niski, sięga 16–18% całego importu.
Należy opracować instrumenty ekonomiczne zmniejszenia importu substytucyjnego, który stanowi ok. 25–30% całego importu (ok. 16 mld USD). Import substytucyjny wypycha polskich producentów, często prostych wyrobów z rynku, powodując likwidację miejsc pracy i wzrost bezrobocia, szczególnie w małych miastach. Liczba grup towarowych zaliczonych do importu substytucyjnego zawiera ponad 100 pozycji. Na liście tej można znaleźć tak „skomplikowane technicznie” wyroby, jak np. grzebienie, miotły, szczotki. parasole, worki, torby, zeszyty, koperty, guziki, ołówki, wózki dziecięce, gwoździe, których import kosztował ponad 150 mln USD. Wiele z tych produktów można i trzeba produkować w Polsce. Niezbędne jest jednak opracowanie programu tworzenia miejsc pracy przez ograniczenie importu substytucyjnego.
Wielką rezerwą obniżenia deficytu handlowego i importu bezrobocia jest zmniejszenie sztucznie nadmiernego importu przedsiębiorstw z udziałem kapitału zagranicznego. Otóż firmy z udziałem kapitału zagranicznego wyeksportowały np. w 2001 r. towary o wartości niemal 19 mld USD, co stanowiło 52,6% eksportu polskiego ogółem. Jednakże firmy te zaimportowały do Polski towary na kwotę 30,5 mld USD, co stanowiło 61% importu ogółem i ok. 65% importu z UE. Udział importu inwestycyjnego wyniósł jedynie 14%. Obroty firm z kapitałem zagranicznym zamknęły się deficytem w wysokości 11,5 mld USD, co stanowiło 81,1% ogólnego deficytu bilansu handlowego Polski.
Liczne badania i ekspertyzy (m.in. IKiCHZ) sugerują, że nadmierna penetracja importowa i niszczenie wytwórczości krajowej i miejsc pracy jest m.in. efektem polityki zbyt wysokiej sztucznej aprecjacji waluty krajowej, co sprzyja importowi i ogranicza wzrost eksportu. Szczególnie w drugiej połowie 2004 r. i na początku 2005 r. nastąpiła skokowa aprecjacja złotego w stosunku do euro i USD, co oznacza faktyczne subsydiowanie importu, gdy jego cena została sztucznie zaniżona. Główną przyczyną tej sztucznej aprecjacji złotego są niezwykle wysokie stopy procentowe, które przyciągają do Polski kapitał spekulacyjny, co zwiększa popyt na walutę krajową i rośnie jej kurs.
Kwestia nadmiernej penetracji importowej, subsydiowanie importu, szczególnie substytucyjnego wymaga troski partnerów społecznych. Głównym instrumentem przywrócenia proporcji między importem a eksportem powinien być optymalny kurs walutowy, który sprzyja eksportowi i nie niszczy produkcji krajowej przez nadmierny import substytucyjny.

*III. Wzrost zatrudnienia przez stymulowanie inwestycji*
Kluczowe znaczenie dla tworzenia miejsc pracy będą miały inwestycje, których wpływ ma trzy główne wymiary. Po pierwsze, inwestycje tworzą bezpośrednio miejsca pracy przez proces budowania budynków mieszkalnych, hal fabrycznych, dróg. unii kolejowych, wodociągów, infrastruktury. Po wtóre, inwestycje pobudzają działalność gospodarczą w całej gospodarce przez działania mnożnikowe: jedno dodatkowe miejsce pracy na budowie generuje 3–4 miejsca w gospodarce narodowej. Po trzecie, inwestycje przyczyniają się do unowocześnienia procesów wytwórczych, zwiększenia produktywności i jakości produkcji. Zwiększa to konkurencyjność i umożliwia wzrost eksportu i ograniczenie nadmiernego importu substytucyjnego zastępującego krajową produkcję często prostych wyrobów.
Niepokojący jest proces spadku inwestycji w latach: 2001 – o 9,5%, w 2002 r. –
o dalsze 10% oraz ich bardzo niskie tempo wzrostu w latach 2003–2004. Stopa inwestycji (udział inwestycji w PKB) w tym okresie spadła z 24% w 2000 r. do 17% w 2004 r. i była znacznie niższa niż np. w Republice Czeskiej (26,3%), o wiele niższa niż na Słowacji (27,4%) lub w Estonii (31%) i na Łotwie (26,4%).
Rządowe prognozy zakładają odwrócenie negatywnego trendu inwestycji i osiągnięcie 12%–13% tempa ich wzrostu. Główny problem sprowadza się do pytania, jak osiągnąć dwucyfrowe tempo wzrostu inwestycji? Co uczynić, aby rosła skłonność do oszczędzania i aby przedsiębiorcy chcieli więcej inwestować? W rządowych prognozach brak odpowiedzi na te fundamentalne pytania.
Niezbędne jest opracowanie program stymulowania inwestycji m.in. przez:
(1) optymalizację realnych stóp procentowych kredytów gospodarczych, które są obecnie 2–4 razy wyższe niż w krajach Unii Europejskiej, także znacznie wyższe niż w innych krajach w transformacji;
(2) należy zwiększyć dostępność przedsiębiorstw, szczególnie małych firm, do kapitału przez utworzenie gęstej sieci funduszy gwarancyjnych (docelowo w każdym powiecie powinien funkcjonować fundusz gwarancji kredytowych);
(3) system podatkowy (CIT) powinien sprzyjać stymulowaniu inwestycji w Polsce. Istnieje potrzeba rozważenia przez partnerów społecznych koncepcji selektywnego obciążenia dywidendy podatkiem (obecnie, po zmianach – 19%). W przypadku przeznaczenia dywidendy na inwestycje stopa podatku wynosiłaby „0” w powiatach o najwyższym bezrobociu lub mniej niż 19% w innych powiatach, a w przypadku przeznaczenia na konsumpcję – stopa ta wynosiłaby 19%. Może to zachęcić przedsiębiorców do preferowania inwestycji i tworzenia miejsc pracy. Systemy podatkowych ulg inwestycyjnych funkcjonują w wielu krajach, np. w Irlandii, Finlandii, Estonii, stymulując przeznaczanie znacznej części zysku na inwestycje, co zwiększa zatrudnienie i przynosi dodatkowe dochody budżetowi.
IV. Promowanie zatrudnienia przez rozwój budownictwa mieszkaniowego
Budownictwo mieszkaniowe (a także infrastrukturalne) może odegrać doniosłą rolę w bezpośrednim i pośrednim tworzeniu miejsc pracy. Budujemy obecnie na 1000 mieszkańców trzykrotnie lub czterokrotnie mniej niż np. Hiszpania, Grecja, Niemcy, Irlandia lub Finlandia. Na przykład Hiszpania, kraj o zbliżonej do Polski ludności, oddaje do użytku ponad 400 tys. mieszkań rocznie (Polska ok. 100 tys.). Grecja, kraj o ludności 10 mln, oddaje do użytku blisko
100 tys. mieszkań rocznie. W Hiszpanii zatrudnienie w budownictwie zwiększyło się
z 1,1 mln w 1990 r. do 1,85 mln osób w 2002 r., czyli o 750 tys., co stanowiło, jeżeli uwzględnić efekt mnożnika zatrudnienia (3–4), główny motor wzrostu zatrudnienia o blisko
4 mln osób w okresie ostatnich siedmiu lat. W Polsce w okresie 1990–2002 liczba pracujących w budownictwie zmniejszyła się z 1,3 mln w 1990 r. do 751 tys. w 2002 r.
i nadal spada.
Gdyby w Polsce udało się zwiększyć liczbę mieszkań oddawanych do użytku (rocznie) do 200 tys. do 2010 r., zatrudnienie w gospodarce wzrosłoby o 500–750 tys. osób. Trzeba na kwestię budownictwa mieszkaniowego jeszcze raz spojrzeć z punktu widzenia pomocy państwa, dostępności terenów budowlanych, kredytów i eliminacji barier biurokratycznych, które ciągle skutecznie blokują szybszy rozwój budownictwa. Wielką rolę w uruchomieniu tej wielkiej rezerwy wzrostu zatrudnienia mogą odegrać partnerzy społeczni.

*V. Zwiększenie efektywności polityki rynku pracy i ograniczenie marnotrawstwa*
Polityka rynku pracy odgrywa ważną rolę w łagodzeniu skutków bezrobocia oraz w stymulowaniu podejmowania pracy przez bezrobotnych. Nie może ona jednak zastąpić prozatrudnieniowej strategii wzrostu gospodarczego, co sugerują niektórzy ekonomiści i politycy. Wpływ polityki rynku pracy na aktywizację bezrobotnych i możliwości przeciwdziałania bezrobociu zależy od dwóch czynników.
Po pierwsze, od wielkości środków przeznaczonych na aktywne programy rynku pracy (przekwalifikowanie bezrobotnych, na subsydiowanie zatrudnienia i bezpośrednie tworzenie miejsc pracy). Wydatki na aktywne programy rynku pracy zmniejszyły się w Polsce z 707 zł na bezrobotnego rocznie w 1997 r. do 123 zł w 2002 r.. Plan na rok 2005 zakłada niewielki wzrost tych nakładów. Ale ciągle są one kilkadziesiąt razy niższe niż w krajach UE, gdzie w 2002 r. wynosiły one 6200 USD na bezrobotnego, a w Polsce 41 USD.
Po wtóre, wpływ tych programów na poziom bezrobocia zależy także od efektywności społecznej wydatkowania środków publicznych, a więc od tego, czy przynoszą one realne, a nie pozorne rezultaty. Na przykład średnia efektywność szkolenia bezrobotnych w latach 1999–2002 wynosiła 46%. Oznacza to, że aż 54% bezrobotnych nie znalazło zatrudnienia po przeszkoleniu.
Z badań wynika, że aby zwiększyć efektywność np. szkolenia bezrobotnych, trzeba je tak projektować, by było zgodne z potrzebami rynku pracy. Wydaje się, że najskuteczniejszą metodą osiągnięcia tego celu jest pełna współpraca trzech partnerów: urzędu pracy, zakładu zgłaszającego zapotrzebowanie na pracowników oraz instytucji szkolącej. Powinno się więc dążyć do zawierania trójstronnych umów szkoleniowych (TUS), które gwarantują odpowiednią treść i zakres szkolenia oraz stwarzają większe szanse zatrudnienia osób przeszkolonych.
Warto dodać, że metody te zostały przeze mnie zaprojektowane i wytestowane w drugiej połowie lat 90. Gdyby je wdrożono, a efektywność szkolenia wyniosłaby tylko 80%, wtedy w latach 1999–2002 dodatkowo po przeszkoleniu uzyskałoby zatrudnienie nie 170 tys. bezrobotnych, ale 294 tys., czyli o 72% więcej. Trzeba więc te metody wdrożyć w szerokim zakresie.

*TRZY REFLEKSJE KOŃCOWE*
1. System ekonomiczny budowany w Polsce nie może zaspokajać potrzeb i aspiracji tylko nielicznych grup społecznych, marginalizując oraz skazując na ubóstwo i pomoc społeczną znaczne grupy ludzi, którzy mogą pracować i wytwarzać. Zatrudnienie nie może być tylko „resztą” procesów gospodarczych. Należy tworzyć i stosować strategię prozatrudnieniowego rozwoju, przyjaznego także dla ludzi ubogich i długotrwale bezrobotnych.
2. Przedstawione elementy strategii tworzenia miejsc pracy i przeciwdziałania ubóstwu i bezrobociu zawierają wiele elementów, które wymagają dalszej pracy i konkretyzacji. Nie można znacznie ograniczyć bezrobocia, szczególnie długotrwałego, bez zmiany myślenia, bez nowej polityki wychodzącej poza wiedzę konwencjonalną, bez odwagi podmiotowego traktowania człowieka w polityce społeczno-gospodarczej. Aby tego dokonać, niezbędne jest uznanie tworzenia produktywnych miejsc pracy i ograniczania bezrobocia za jeden z najważniejszych priorytetów polityki społeczno-gospodarczej w najbliższym pięcioleciu. Polityka społeczno-gospodarcza i polityka pomocy społecznej muszą być przyjazne aktywnemu ograniczaniu ubóstwa, bezrobocia, wzrostowi produktywnego zatrudnienia, tworzeniu miejsc pracy i aktywizacji bezrobotnych. Powinien jej przyświecać cel nadrzędny: praca, nade wszystko, praca i dochody z pracy powinny mieć prymat nad zasiłkami.
3. Wierzymy, że program ten zainteresuje partnerów społecznych i wiele jego elementów zostanie wdrożonych do praktyki gospodarczej i że umożliwią one znaczne ograniczenie bezrobocia, ubóstwa i marginalizacji społecznej. Warunkiem osiągnięcia tego celu jest zmiana postaw polskich elit i ich stosunku do ubóstwa, bezrobocia i marginalizacji społecznej – polityków, parlamentarzystów, przedsiębiorców, publicystów, ludzi, którym transformacja przyniosła wielkie korzyści materialne. Postawy polskich elit cechuje systemowa obojętność wobec wielkich kwestii społecznych – bezrobocia, ubóstwa i marginalizacji społecznej. Polskie elity ciągle nie rozumieją, że ograniczenie bezrobocia i ubóstwa leży w ich interesie: „ubóstwo gdziekolwiek stanowi zagrożenie dobrobytu wszędzie” (MOP, Deklaracja Filadelfijska, 1944). Wierzymy, że założenia paktu przyczynią się do zmiany stosunku polskich elit do bezrobocia, ubóstwa i marginalizacji społecznej, gdyż leży to w interesie nie tylko ludzi ubogich, ale także bogatych, że ważną rolę w realizacji nowej strategii wzrostu zatrudnienia odegra współpraca partnerów społecznych.